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La libera circolazione nell’Unione Europea: il sistema Schengen

- 15 Giugno 2023

SOMMARIO: 1. Perché quando viaggiamo all’interno dell’Unione Europea non serve utilizzare il passaporto?. 2. Qual è la natura giuridica di questi accordi?. 3. Vantaggi dello spazio Schengen. 4. Quali sono le condizioni a cui i Paesi devono soddisfare per aderire allo spazio Schengen?. 5. Qual è il futuro dell’area Schengen?

Perché quando viaggiamo all’interno dell’Unione Europea non serve utilizzare il passaporto?

La risposta risiede all’interno della creazione dell’area Schengen il 14 giugno 1985 tramite l’accordo di Schengen, che prende il nome dalla cittadina in Lussemburgo in cui esso venne sottoscritto da Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi.[1]

Firmando questo accordo, i Paesi sopra elencati decisero di eliminare i controlli alle proprie frontiere interne, introducendo così la libera circolazione per tutti i cittadini dei Paesi firmatari, degli altri Paesi dell’Unione Europea e di alcuni Paesi terzi.[2] Successivamente, nel 1990, fu firmata la Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen, alla quale aderirono oltre ai Paesi firmatari originari, anche Italia (1990), Spagna, Portogallo, Grecia (1992), Austria (1995), Danimarca, Finlandia, Norvegia,  Svezia e Islanda (1996) e, di seguito, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Slovenia, Slovacchia, Repubblica Ceca, Malta (2003), Svizzera (2008) e Lichtenstein (2011).[3]

Qual è la natura giuridica di questi accordi?

Questi accordi sono nati inizialmente al di fuori dell’ordinamento comunitario e non vincolano automaticamente tutti gli Stati membri ma solo quelli che aderiscono a tale accordo. Successivamente sono stati recepiti nell’ordinamento comunitario attraverso il Trattato di Amsterdam del 1997 e, dunque l’accordo e la convenzione oggi formano l’Acquis di Schengen.[4] L’applicazione di questi accordi prevede l’attuazione di una politica comune dei Paesi europei in tema di asilo e immigrazione, di controllo alle frontiere, di disciplina dei visti di ingresso e di cooperazione giudiziaria.

Per quanto riguarda i cittadini stranieri, in base al processo di comunitarizzazione della disciplina dell’immigrazione, il cittadino straniero regolarmente soggiornante in un altro Stato membro dell’Unione Europea ha diritto di circolazione solo per motivi di breve durata, in tutti gli Stati che abbiano aderito agli Accordi. Il diritto alla circolazione è, però, subordinato al rispetto delle norme sulla sicurezza previste dagli ordinamenti interni degli Stati contraenti. Queste norme prevedono nella maggior parte dei casi degli obblighi di dichiarazione della propria presenza all’autorità locale.[5]

In Italia, ad esempio, secondo il nostro ordinamento, gli stranieri che sono muniti del permesso di soggiorno o di un titolo equipollente rilasciato dall’Autorità di uno Stato appartenente all’Unione Europea, valido per il soggiorno in Italia, devono dichiarare la loro presenza al Questore entro 8 giorni lavorativi dall’ingresso.[6] Qualora i cittadini stranieri non rispettino questo articolo, verrà applicata una sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro e l’espulsione amministrativa prevista dall’articolo 13 comma 2, del Testo Unico sull’Immigrazione, salvo che questo ritardo non sia dovuto a cause di forza maggiore che devono essere comprovate. L’espulsione amministrativa può verificarsi anche nel caso in cui lo straniero si trattenga in Italia dopo il periodo dei tre mesi previsti dall’ordinamento.[7]

Vantaggi dello spazio Schengen

Lo spazio Schengen non apporta vantaggi solo in termini di libera circolazione, permettendo a più di 400 milioni di persone di circolare senza impedimenti tra i Paesi membri evitando di sottoporsi ai controlli di frontiera, ma esso costituisce una risorsa economica fondamentale per tutte le imprese degli Stati partecipanti. Lo Schengen, infatti, viene concepito come fondamento dell’Unione Europea e del Mercato Unico nel suo complesso.

Questo sistema ha migliorato anche la sicurezza all’interno dell’UE, essendo il suo fine ultimo quello di proteggere i cittadini attraverso una maggiore cooperazione fra le forze di polizia, le autorità doganali e le autorità preposte ai controlli delle frontiere esterne di tutti gli Stati membri. Queste forme di cooperazione servono proprio a compensare i rischi sulla sicurezza derivanti dall’abolizione dei controlli alle frontiere esterne, consentendo: il miglioramento dei sistemi di comunicazione fra le forze di polizia, l’inseguimento transfrontaliero di criminali e la sorveglianza transfrontaliera di persone sospettate, assistenza operativa reciproca tra i Paesi membri e lo scambio di informazioni diretto tra le autorità di polizia.[8]

Quali sono le condizioni a cui i Paesi devono soddisfare per aderire allo spazio Schengen?

Per i Paesi che intendono entrare a far parte del sistema Schengen, vi sono alcune regole da rispettare. C’è bisogno infatti che essi:

  1. Applichino l’insieme comune delle norme Schengen (acquis di Schengen).
  2. Si assumano la responsabilità del controllo delle frontiere esterne per conto di altri Paesi Schengen e del rilascio dei visti Schengen uniformi.
  3. Cooperino efficacemente con le autorità di contrasto di altri Paesi Schengen per mantenere un livello di sicurezza elevato.
  4. Utilizzino il sistema di informazione Schengen (SIS).[9]

I Paesi devono poi essere sottoposti ad una serie di valutazioni per stabilire se soddisfano le condizioni necessarie per applicare le norme Schengen. Quando la valutazione va a buon fine, e il Paese è pronto a aderire al sistema Schengen, tutti gli altri Paesi membri dello spazio Schengen devono approvare la decisione all’unanimità, previa consultazione del Parlamento Europeo.[10]

È possibile che vi siano casi in cui un Paese possa ripristinare i controlli di frontiera nello Spazio Schengen. Tra il 2020 ed il 2022, durante il corso della pandemia di COVID-19, infatti, diversi Paesi dell’UE hanno ripristinato i controlli alla frontiera. Anche nel 2015, a seguito degli attentati terroristici e con l’aumento dei flussi migratori verso i Paesi dell’Unione, vennero ripristinati i controlli. Ci sono, dunque, circostanze eccezionali che mettono a rischio il normale funzionamento dello spazio Schengen. Solo e soltanto in tali circostanze il Consiglio, su proposta della Commissione europea, può raccomandare a uno o più Stati membri di ripristinare i controlli alle frontiere. Il codice frontiere Schengen stabilisce anche che gli Stati membri possono ripristinare temporaneamente i controlli di frontiera per rispondere ad una minaccia grave alla sicurezza interna. In questo caso lo Stato deve notificare la sua intenzione alla Commissione e agli altri Paesi dell’UE almeno quattro settimane prima del ripristino dei controlli o in tempi più brevi se le circostanze lo richiedono. Il ripristino di controlli interni non necessita dell’approvazione del Consiglio.[11] Nonostante ciò il ripristino dei controlli è da considerare l’extrema ratio.

Qual è il futuro dell’area Schengen?

Su proposta della Commissione Europea è stato avviato un processo di revisione del funzionamento del sistema Schengen. In particolare, nel dicembre 2021, è stata proposta la modifica del Codice frontiere Schengen (CFS) per riformare le regole di controllo dei confini interni ed esterni dell’UE. Queste riforme che si vogliono attuare hanno, però, ottenuto delle critiche in quanto potrebbero causare conseguenze negative ai diritti fondamentali dei migranti alle frontiere, i quali potrebbero essere respinti giustificando tali azioni con il discorso della tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico. Il Parlamento Europeo sta esaminando tale proposta, anche se, si è opposto più volte alla reintroduzione dei controlli che potrebbero portare dei problemi di circolazione all’interno dello spazio dell’Unione.[12] In questa situazione, l’Italia sostiene l’importanza della salvaguardia della libera circolazione che lo spazio Schengen garantisce, esigendo che vi sia un ritorno al normale funzionamento della stessa.[13]

Dal primo gennaio 2023, inoltre, anche la Croazia ha aderito pienamente all’acquis di Schengen[14], eliminando i controlli sulle persone alle frontiere interne sia terrestri che marittime a partire dal 26 marzo 2023. Bulgaria, Cipro e Romania aderiranno presto allo spazio Schengen mentre invece, l’Irlanda, è il solo unico Paese membro che non rientra nel suddetto spazio. Nonostante essa partecipi alla cooperazione di forze di polizia di Schengen e alla cooperazione in materia penale, mantiene i controlli alle frontiere con i Paesi Schengen.[15]

[1] Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, “La libera circolazione e il sistema Schengen” [online]: https://www.esteri.it/it/politica-estera-e-cooperazione-allo-sviluppo/politica_europea/dossier/la-libera-circolazione-e-il-sistema-schengen/

[2] EUR-Lex, Access to European Union Law, “Accordo e convenzione di Schengen”, [online]: https://eur-lex.europa.eu/IT/legal-content/glossary/schengen-agreement-and-convention.html#:~:text=La%20convenzione%20di%20Schengen%20completa,entrata%20in%20vigore%20nel%201995.

[3] Servizi per gli stranienri, “Gli accordi di Schengen e lo spazio di libera circolazione” [online]: http://www.trevisolavora.it/guidastranieri/sezioni.asp?id_categoria=84 .

[4] L’acquis dell’UE è la raccolta dei diritti e degli obblighi comuni che costituisce il corpo del diritto dell’Unione, integrato nei sistemi giudiziari degli Stati membri dell’Unione. Esso si evolve costantemente nel corso del tempo. Per ulteriori informazioni sull’acquis consultare: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM:acquis .

[5] Servizi per gli stranienri, “Gli accordi di Schengen e lo spazio di libera circolazione” [online]: http://www.trevisolavora.it/guidastranieri/sezioni.asp?id_categoria=84 .

[6] Art.5, comma 7, d.lgs. n.286/98 e succ. mod., Testo Unico sull’Immigrazione.

[7] Servizi per gli stranienri, “Gli accordi di Schengen e lo spazio di libera circolazione” [online]: http://www.trevisolavora.it/guidastranieri/sezioni.asp?id_categoria=84

[8] Consiglio dell’Unione Europea, “Cos’è lo spazio Schengen?”, 9 marzo 2023, [online]: https://www.consilium.europa.eu/it/policies/schengen-area/#benefits .

[9] Il sistema di informazione Schengen (SIS) è il sistema di condivisione delle informazioni più vasto e più utilizzato per la sicurezza e la gestione delle frontiere in Europa, che serve per compensare i controlli di frontiera, creando una cooperazione efficace con le autorità dei Paesi associati a Schengen. Da: Commissione Europea, “Sistema di Informazione Schengen”, [online]: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-information-system_it .

[10] Consiglio dell’Unione Europea, “Cos’è lo spazio Schengen?”, 9 marzo 2023, [online]: https://www.consilium.europa.eu/it/policies/schengen-area/#benefits.

[11] Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 4 aprile 2019 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) 2016/399 per quanto riguarda le norme applicabili al ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne (COM (2017)0571 — C8-0326/2017 — 2017/0245(COD)).

[12] AICCRE (Associazione italiana per il consiglio dei comuni e delle regioni d’Europa), “Schengen, PE: Prospettive per il futuro”, 25 ottobre 2022, [online]: https://www.aiccre.it/29458-2/ .

[13] Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, “La libera circolazione e il sistema Schengen” [online]: https://www.esteri.it/it/politica-estera-e-cooperazione-allo-sviluppo/politica_europea/dossier/la-libera-circolazione-e-il-sistema-schengen/ .

[14] Decisione (UE) 2022/2451 del Consiglio.

[15] EUR-Lex, Access to European Union Law, “Accordo e convenzione di Schengen”, [online]: https://eur-lex.europa.eu/IT/legal-content/glossary/schengen-agreement-and-convention.html#:~:text=La%20convenzione%20di%20Schengen%20completa,entrata%20in%20vigore%20nel%201995 

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