SOMMARIO: 1. Massima. 2. Il fatto. 3. La decisione. 4. Conclusioni.
Massima
Le funzioni amministrative riconducibili alla materia della tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali che lo Stato abbia conferito alle regioni sulla base di una valutazione orientata dai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza non possono da queste ultime essere riallocate presso enti infraregionali, poiché una simile iniziativa comporta la modifica, mediante atto legislativo regionale, di un assetto di competenze inderogabilmente stabilito dalla legge nazionale. L’avverbio «interamente», contenuto nell’art. 61, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006, si riferisce alle sole funzioni amministrative relative al vincolo idrogeologico, delle quali dispone il trasferimento integrale alle regioni, e non anche alla funzione legislativa.
Il fatto
Con la sentenza n. 142, depositata il 23 luglio 2026, la Corte costituzionale ha respinto – in parte dichiarandole inammissibili, in parte non fondate – le censure statali rivolte alla disciplina toscana dei tagli boschivi e della pianificazione antincendi, dichiarando, però, l’illegittimità costituzionale delle disposizioni che avevano trasferito a enti infraregionali le competenze autorizzatorie ai fini del vincolo idrogeologico nei parchi e nelle riserve naturali regionali.
Il giudizio trae origine dal ricorso notificato il 24 ottobre 2025 e depositato in cancelleria il successivo 29 ottobre dal Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con cui venivano promosse questioni di legittimità costituzionale degli artt. 9, comma 1, 13, comma 2, 17, commi 2 e 3, e da 25 a 29 della legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 49[1].
Il primo gruppo di censure investiva l’art. 9, comma 1, che, sostituendo il comma 6 dell’art. 47 della legge forestale toscana, aveva elevato da 1.000 a 3.000 metri quadrati la superficie dei tagli boschivi eseguibili senza autorizzazione o dichiarazione per ogni proprietà e anno, precisando che essi devono essere finalizzati esclusivamente all’autoconsumo, con divieto di commercializzazione, ed eseguiti nel rispetto delle norme tecniche indicate nel regolamento forestale[2]. Ad avviso del ricorrente, la triplicazione della soglia avrebbe ridotto gli standard minimi di protezione stabiliti dalla normativa statale, rendendo impossibile un monitoraggio effettivo da parte degli organi competenti, anche con riferimento ai procedimenti autorizzativi connessi a valutazioni ambientali o paesaggistiche, con violazione degli artt. 9 e 117, comma secondo, lettera s), Cost. e contrasto con l’art. 7, comma 3, del d.lgs. 3 aprile 2018, n. 34. Il ricorrente lamentava altresì la mancanza di una clausola di salvaguardia per le aree naturali protette di cui alla legge 6 dicembre 1991, n. 394, e per i siti della Rete Natura 2000 individuati ai sensi del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, con rischio di compromettere gli strumenti di protezione introdotti dal legislatore statale per assicurare la conservazione di habitat naturali e specie di interesse comunitario.
Il secondo gruppo di censure riguardava gli artt. 13, comma 2, e 17, commi 2 e 3, in materia di attività antincendi boschivi regionale (AIB), per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere h) e s), Cost., in relazione all’art. 3, comma 3, della legge quadro 21 novembre 2000, n. 353. Il ricorrente lamentava, rispettivamente: che la nuova lettera h) del comma 2 dell’art. 70 della legge forestale toscana, nel disciplinare le funzioni formative regionali, non richiamasse le attività contemplate nelle convenzioni AIB con il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, che provvede autonomamente alla formazione dei propri operatori; che il nuovo contenuto del piano operativo AIB non riportasse gli elementi indicati alle lettere c-bis), f) e l) della norma interposta; e che, nell’adeguare un rinvio interno, il legislatore regionale avesse omesso di inserire l’obbligatorietà dell’aggiornamento annuale del piano. Le disposizioni della legge quadro, dirette a salvaguardare la pubblica incolumità, avrebbero dettato standard minimi di tutela ambientale non derogabili dalle regioni.
Il terzo gruppo di censure, infine, investiva unitariamente gli artt. da 25 a 29, i quali, sopprimendo o sostituendo singoli frammenti normativi delle leggi reg. Toscana n. 30 del 2015 e n. 65 del 1997[3], avevano previsto che nei parchi e nelle riserve naturali regionali le autorizzazioni ai fini del vincolo idrogeologico fossero rilasciate dagli enti indicati dall’art. 3-ter della legge forestale toscana[4], mentre la disciplina previgente le attribuiva alla Regione, quanto alle riserve naturali, e ai singoli enti parco, quanto ai parchi regionali. Ne sarebbe derivata la violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione alla norma interposta di cui all’art. 61, comma 5, del d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152, secondo cui le funzioni relative al vincolo idrogeologico sono interamente esercitate dalle regioni: le funzioni amministrative riconducibili a materie di competenza esclusiva statale, una volta attribuite alle regioni, non potrebbero infatti essere da queste ulteriormente riallocate presso enti infraregionali, determinando l’alterazione di un assetto di competenze definito a livello nazionale[5].
Si costituiva in giudizio la Regione Toscana, concludendo per l’inammissibilità delle questioni concernenti l’art. 13, comma 2, e comunque per la non fondatezza di tutte le questioni promosse.
Quanto all’art. 9, comma 1, a parere della Regione Toscana la disposizione non poteva essere considerata isolatamente, bensì tenendo conto del relativo contesto normativo[6]. La novella non aveva soltanto elevato la soglia esente da titolo abilitativo, ma aveva anche eliminato il limite di un ettaro relativo all’autoconsumo, con la conseguenza che i tagli di superficie superiore a 3.000 metri quadrati possono essere effettuati, previa autorizzazione o dichiarazione, solo da imprese boschive iscritte nell’apposito elenco e dotate di specifica qualificazione. La Regione avrebbe, così, esercitato le proprie competenze residuali in materia di agricoltura e foreste, adeguando la normativa di settore alle mutate esigenze di gestione delle pratiche selvicolturali e innalzando sostanzialmente il livello di tutela degli ecosistemi forestali; né l’art. 7, comma 3, del d.lgs. n. 34 del 2018 indicherebbe limiti numerici al di sotto dei quali la tutela ambientale avrebbe dovuto presumersi deteriore. Quanto alla clausola di salvaguardia, essa sarebbe stata già assicurata, per le aree naturali protette, dalla stessa legge forestale regionale e, per i siti della Rete Natura 2000, dai relativi piani di gestione o dalle misure di conservazione, con la possibilità, in entrambi i casi, che il taglio libero fosse vietato o assoggettato a un regime autorizzatorio.
Quanto alle censure in materia di AIB, la Regione eccepiva preliminarmente l’inammissibilità di quelle relative all’art. 13, comma 2, per omessa indicazione dei parametri costituzionali e delle norme interposte, con conseguente genericità. Nel merito, osservava che la novella si era limitata ad aggiungere alle funzioni di addestramento e aggiornamento, già previste alla precedente lettera f), quella di specializzazione del personale, senza mutare il quadro delle funzioni formative né incidere sulla disciplina dei rapporti con il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, regolata dall’art. 71, comma 3, della legge forestale regionale, rimasto inalterato; che gli elementi asseritamente omessi dal piano AIB erano rinvenibili nel nuovo testo della disposizione impugnata, nonché in previsioni della legge forestale di portata generale e di rango superiore al piano; e che l’aggiornamento annuale era comunque assicurato dai programmi operativi territoriali annuali, oltre che dal comma 3 dello stesso art. 74.
Quanto agli artt. da 25 a 29, infine, secondo la Regione l’obiettivo era da rinvenirsi nella realizzazione di una gestione più rispondente alle esigenze emerse in questi anni, considerando che i medesimi enti già esercitavano la stessa competenza nel resto del territorio regionale. Sosteneva, inoltre, che le autorizzazioni ai fini del vincolo idrogeologico fossero riconducibili alla materia agricoltura e foreste, di competenza residuale regionale, e che l’avverbio «interamente» contenuto nell’art. 61, comma 5, cod. ambiente non potesse che riferirsi all’esercizio complessivo di tali funzioni, comprendendovi, dunque, anche quella legislativa: donde la possibilità per la Regione Toscana di attribuire con legge le relative competenze gestorie.
Così perimetrato, tale era il thema decidendum che veniva sottoposto alla Corte costituzionale.
La decisione
In via preliminare, la Corte dichiarava l’inammissibilità delle questioni promosse in relazione alle norme interposte di cui alla legge n. 394 del 1991 e al d.P.R. n. 357 del 1997. Secondo la Corte, il ricorrente aveva fatto un generico rinvio a interi corpi normativi, senza specificare le singole disposizioni che si assumevano violate, disattendendo, in tal modo, l’onere di definizione delle questioni nei loro esatti termini normativi e di puntuale motivazione delle censure: onere, osserva la Corte, «particolarmente rilevante nel ricorso in via principale», il cui mancato assolvimento conduce a una pronuncia di inammissibilità.
Prima di affrontare il merito delle censure, i giudici ricostruiscono sinteticamente il quadro giurisprudenziale di riferimento. La materia della tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso e unitario, ha carattere finalistico ed è naturalmente trasversale; idonea, perciò, a incidere sulle competenze regionali, costituendo un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alle competenze concorrenti e residuali delle regioni, fatta salva la facoltà di queste ultime di adottare norme di tutela ambientale più elevata rispetto agli standard minimi statali, «salvi i casi in cui quest’ultima abbia stabilito punti di equilibrio che rispondono a una ratio più complessa e articolata»[1]. Nello specifico, quanto ai boschi, la Corte richiama la propria affermazione secondo cui sullo stesso bene della vita insistono due beni giuridici – uno ambientale, riferito alla multifunzionalità del bosco, e uno patrimoniale, riferito alla sua funzione economico-produttiva[2] – e la conseguente delimitazione della competenza residuale regionale alla sola funzione economico-produttiva del patrimonio boschivo, essendo i profili ambientali ascritti alla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.
Su tali premesse, le questioni relative all’art. 9, comma 1, sono dichiarate non fondate. Il passaggio decisivo è il rilievo che la modifica normativa è intervenuta in assenza di una disciplina statale che stabilisca la massima superficie boschiva nella quale il taglio possa essere eseguito senza titolo abilitativo: la norma interposta evocata dal ricorrente si limita a demandare alle regioni la definizione e l’attuazione delle pratiche selvicolturali più idonee al trattamento del bosco e alle necessità di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del suolo, «senza stabilire uno standard minimo di protezione, limitativo delle competenze legislative regionali». Pertanto, l’ampliamento della superficie suscettibile di taglio senza titolo non integra la violazione dei parametri evocati, non potendo la scelta regionale ritenersi come tale inidonea, o comunque meno idonea della precedente, rispetto alle esigenze di tutela dei boschi.
Inoltre, la Corte accoglie espressamente l’obiezione metodologica della Regione Toscana, censurando l’omessa considerazione, da parte del ricorrente, della complessiva modifica dell’art. 47 della legge forestale toscana[3]. La novella, infatti, non si è limitata ad aumentare la superficie esente da titolo, ma ha altresì eliminato la facoltà del proprietario di realizzare in economia – e dunque senza avvalersi di un’impresa incaricata, con minore affidabilità tecnica del soggetto esecutore – tagli destinati all’autoconsumo su superfici comprese fra 1.000 metri quadrati e un ettaro: facoltà ridotta ai tagli fino a 3.000 metri quadrati, «facendo ragionevolmente coincidere tale limite con la superficie che non richiede il titolo abilitativo», e con conseguente obbligo, al di sopra della soglia, di ricorrere in determinati casi a imprese boschive specializzate[4]. Esaminata «in modo sistematico e non atomistico», la disposizione impugnata rivela, dunque, di essere parte di una complessiva razionalizzazione della normativa regionale sul taglio dei boschi, fondata su una rinnovata ponderazione di interessi riservata al legislatore regionale, che non comporta alcuna diminuzione di standardminimi inderogabili (mai determinati dal legislatore statale).
Quanto al secondo gruppo di censure, la Corte respingeva anzitutto l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione: il ricorrente, accomunando nelle censure gli artt. 13, comma 2, e 17, commi 2 e 3, aveva chiaramente evocato, anche con riguardo alla prima disposizione, sia i parametri costituzionali sia la norma interposta. La pronuncia procedeva poi a una rettifica dell’oggetto: il ricorso impugnava, testualmente, una inesistente lettera h) dell’art. 13, comma 2, ma dalla motivazione si desumeva chiaramente che le questioni riguardavano la lettera h) del comma 2 dell’art. 70 della legge forestale toscana, integralmente sostituito dalla disposizione impugnata. Nel merito, anche tali questioni sono dichiarate non fondate. Pur ribadendo che la legge-quadro n. 353 del 2000, trattando di materia ambientale, si pone come disciplina non derogabile per i suoi aspetti collegati all’ambiente, salvo l’innalzamento del livello di tutela da parte delle regioni, la Corte osserva che la disciplina statale non impone inderogabilmente alle regioni di avvalersi del Corpo nazionale dei vigili del fuoco per lo svolgimento dei compiti formativi, prevedendo al riguardo una mera facoltà; e che la disposizione impugnata non preclude in alcun modo alla Regione di stipulare, al medesimo fine, specifici accordi e convenzioni con il Corpo. Essa non lede, pertanto, né la competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente, né, per ragioni analoghe, quella in materia di sicurezza.
Le censure relative all’art. 17, comma 2, cadono a loro volta su tutti e tre i profili dedotti. L’indicazione delle aree trattate con la tecnica del fuoco prescritto[5] è espressamente contenuta nella nuova lettera d), numero 2), del comma 2 dell’art. 74, sicché l’omissione lamentata non sussiste. L’individuazione delle azioni e degli inadempimenti che possono determinare, anche solo potenzialmente, l’innesco di incendio è assicurata da una norma analoga della legge forestale toscana che, «per la loro portata generale, estesa a tutte le aree e a tutti i periodi a rischio di incendio boschivo», risulta idonea a soddisfare le medesime esigenze di prevenzione perseguite dalla norma interposta. Quanto, infine, alle operazioni silvicolturali di pulizia e manutenzione del bosco, esse sono riconducibili alla più ampia categoria degli interventi di prevenzione diretta già elencati fra i contenuti del piano; lettura che trova conferma nella stessa disciplina statale, che ricomprende nell’attività di prevenzione gli interventi colturali volti a migliorare l’assetto vegetazionale degli ambienti naturali e forestali; mentre, con riguardo agli interventi sostitutivi del proprietario inadempiente, la norma statale attribuisce alle regioni una mera facoltà di previsione, dal cui omesso esercizio non può derivare alcun vulnus, restando comunque pertinente il richiamo alla disciplina regionale degli interventi pubblici forestali[6].
Anche le questioni relative all’art. 17, comma 3, sono dichiarate non fondate, con un argomento che merita attenzione: la disposizione impugnata si era limitata a adeguare il testo del comma 3 dell’art. 74 alla nuova formulazione del comma 2, senza incidere in alcun modo sulla previsione concernente la mera facoltatività del potere della Giunta regionale di procedere annualmente all’aggiornamento o all’integrazione del piano. Solo di quest’ultima previsione – non impugnata – si sarebbe potuto predicare il contrasto con la norma interposta, secondo cui il piano è «sottoposto a revisione annuale»: locuzione che evoca l’obbligatorietà di tale verifica periodica. Pertanto, la disposizione censurata non presentava l’efficacia lesiva prospettata dal ricorrente.
Diverso, e opposto, l’esito relativo agli artt. da 25 a 29. Anche qui la Corte premette la ricostruzione del quadro normativo: i vincoli per scopi idrogeologici configurano una misura generalizzata di difesa del suolo, comportante rilevanti limitazioni dell’uso dei terreni vincolati e, in particolare, la subordinazione degli interventi di trasformazione ad autorizzazione preventiva; si è, dunque, al cospetto di «una penetrante disciplina di conformazione della proprietà», di cui l’autorizzazione preventiva costituisce elemento imprescindibile[7]. Le attività relative alla difesa del suolo, e segnatamente alla salvaguardia dai rischi derivanti da dissesto idrogeologico, sono da tempo ricondotte dalla giurisprudenza costituzionale alla materia della tutela dell’ambiente, di esclusiva competenza legislativa statale[8].
Nell’ambito di tale competenza esclusiva, ribadisce la Corte, soltanto il legislatore statale è legittimato a definire l’organizzazione delle corrispondenti funzioni amministrative, anche attraverso l’allocazione delle competenze presso enti diversi dai comuni, tutte le volte in cui l’esigenza di esercizio unitario della funzione trascenda tale ambito territoriale di governo. Ne discende che le funzioni conferite dallo Stato alla regione «sulla base di una valutazione orientata dai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza» non possono da quest’ultima essere riallocate presso altro ente infraregionale, comportando una simile iniziativa la modifica, mediante un atto legislativo regionale, dell’assetto di competenze inderogabilmente stabilito dalla legge nazionale: le ineludibili esigenze di protezione di un bene unitario quale l’ambiente sarebbero, infatti, vanificate ove si attribuisse alla regione la facoltà di rimetterne la cura a un ente territoriale di dimensioni minori, in deroga alla valutazione di adeguatezza compiuta dal legislatore statale[9].
È in questa cornice che si apprezza il rilievo, decisivo, relativo alla disciplina previgente: l’attribuzione della competenza autorizzatoria agli enti parco, formalmente esterni all’organizzazione degli uffici regionali, non poteva considerarsi dissonante rispetto alla scelta allocativa compiuta dallo Stato, trattandosi di enti che «non possono tuttavia ritenersi estranei alla competenza ed alla struttura regionale». Le disposizioni impugnate, attribuendo la medesima competenza alle unioni di comuni e alla Città metropolitana di Firenze, hanno invece riallocato presso enti infraregionali funzioni amministrative riconducibili alla competenza esclusiva statale.
La Corte respinge, infine, entrambi gli argomenti difensivi della Regione. L’avverbio «interamente» non ha il significato prospettato: esso si riferisce alle sole funzioni amministrative relative al vincolo idrogeologico, disponendone il trasferimento alle regioni senza che ne residui alcuna in capo allo Stato o ad altri enti. A sostegno di questa lettura la pronuncia svolge un duplice argomento sistematico interno: da un lato, le precedenti parti dell’art. 61 cod. ambiente prevedono il trasferimento alle regioni di altre funzioni di evidente natura amministrativa, riservandone però talune allo Stato in settori specifici, mentre per il vincolo idrogeologico il trasferimento è integrale; dall’altro, la norma di chiusura dell’ultimo comma, secondo cui restano ferme tutte le altre funzioni amministrative già trasferite o delegate alle regioni, presuppone che nei commi precedenti l’articolo si occupi soltanto di funzioni amministrative. Quanto agli asseriti motivi di opportunità gestionale, essi non potrebbero comunque incidere sulla violazione delle regole di riparto, né rileva che nel resto del territorio toscano la competenza già spetti ai medesimi enti sulla base di disposizioni regionali anteriori.
Conclusioni
Considerati i profili esaminati, la Corte costituzionale dichiarava l’illegittimità costituzionale degli artt. 25, 26, 27, 28 e 29 della legge reg. Toscana n. 49 del 2025; inammissibili le questioni relative all’art. 9, comma 1, promosse in relazione alla legge n. 394 del 1991 e al d.P.R. n. 357 del 1997; non fondate le questioni relative allo stesso art. 9, comma 1, promosse in relazione all’art. 7, comma 3, del d.lgs. n. 34 del 2018, nonché quelle relative agli artt. 13, comma 2, e 17, commi 2 e 3. Le funzioni amministrative relative al vincolo idrogeologico, precisa la pronuncia in chiusura, vanno svolte dalla Regione o da enti inclusi nella struttura regionale, in ragione dell’esigenza di un loro esercizio unitario[1].
