SOMMARIO: 1. Massima. 2. Il fatto. 3. La decisione. 4. Conclusioni.
Massima
L’affidamento del privato nell’ambito dell’attività amministrativa, fondato sulla ragionevole aspettativa di un esito favorevole del procedimento, è tutelabile come interesse legittimo risarcibile; la responsabilità della Pubblica Amministrazione deriva dalla delusione di tale fiducia e dalla violazione dei doveri di correttezza e buona fede, indipendentemente dalla legittimità del provvedimento finale.
In materia di edilizia e urbanistica la giurisdizione spetta al giudice amministartivo.
Il fatto
I signori G.C. e V.F. convenivano in giudizio il Comune di Rimini innanzi al Tribunale ordinario della medesima città, deducendo di aver ottenuto un permesso a costruire per la demolizione e la successiva ricostruzione di un fabbricato sito in zona agricola, con incremento di tre unità immobiliari rispetto al preesistente manufatto.
Tale titolo edilizio veniva successivamente annullato dal Consiglio di Stato, in accoglimento del ricorso proposto dalla sig.ra B.V., proprietaria di un immobile confinante, sul rilievo che le disposizioni del Piano Regolatore Generale (PRG) consentivano la realizzazione di una sola unità aggiuntiva.
Gli attori decidevano quindi di richiedere il risarcimento dei danni al Comune che aveva rilasciato l’erroneo permesso a costruire, deducendo di aver fatto affidamento in buona fede sulla legittimità del provvedimento ampliativo rilasciato dall’amministrazione.
Il Comune, costituendosi in giudizio, eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, invocando l’art. 7 del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.), il quale attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto comportamenti riconducibili, anche solo mediatamente, all’esercizio del potere amministrativo in materia di urbanistica ed edilizia.
Il Tribunale ordinario, trattenuta la causa per la decisione sull’eccezione di giurisdizione, sospendeva il giudizio in ragione della proposizione, da parte di degli attori, di un ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione dinanzi alla Corte di cassazione.
Detto ricorso si articola in un unico motivo di censura. I ricorrenti sostenevano che la domanda di risarcimento danni doveva essere sussunta sotto la giurisdizione del giudice ordinario, in quanto il danno lamentato non derivava direttamente dall’annullamento del permesso a costruire, bensì dall’affidamento incolpevole della sua legittimità, basato su una prassi consolidata del Comune.
Al contrario, il Comune sosteneva essendo il danno lamentato correlato al procedimento amministrativo, che fosse competenza esclsiva del giudice amministrativo.
La decisione
La questione afferente all’affidamento nell’ambito del diritto amministrativo è stata oggetto di copiosa giurisprudenza sia civile che amministrativa.
Una nota Pronuncia del Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria (n. 20/2021) sanciva che, in presenza di un’attività provvedimentale, il privato può maturare una «aspettativa» sulla legittimità del provvedimento amministrativo; se tale aspettativa viene frustrata, ne può derivare una responsabilità della Pubblica Amministrazione. In altre parole, la mera adozione di un atto illegittimo colpisce l’interesse del destinatario a vedere l’amministrazione esercitare i propri poteri secondo le regole di legge, senza però ampliare automaticamente la sfera dei suoi diritti. L’affidamento si manifesta nella positiva conclusione del procedimento e si traduce in un interesse legittimo che diventa risarcibile quando l’amministrazione abbia creato una ragionevole aspettativa, poi delusa, sulla conclusione favorevole del procedimento.
La stessa Adunanza Plenaria approfondiva il tema nella pronuncia n. 2175/2023, confermata da altre decisioni della Cassazione (n. 3514/2023 e n. 10880/2023), chiarendo che l’interesse legittimo è una situazione soggettiva diretta alla tutela di un bene della vita. Anche un provvedimento ampliativo viziato può soddisfare tale interesse, seppur non pienamente: infatti, l’interesse legittimo non ha come fine la legittimità in sé dell’atto amministrativo, ma l’effettiva attribuzione di un vantaggio al privato. Di conseguenza, la lesione della posione soggettiva di protezione si configura solo quando l’amministrazione nega illegittimamente la soddisfazione dell’interesse, sacrificando la pretesa del privato al beneficio perseguito. Questo principio è stato ribadito dalla giurisprudenza anche sul piano risarcitorio, secondo cui il danno derivante dalla lesione di un interesse legittimo può essere riconosciuto solo se il bene della vita richiesto spettava effettivamente al privato o, in caso di potere discrezionale, se vi erano concrete possibilità di ottenerlo.
Con specifico riguardo all’affidamento, la responsabilità della Pubblica Amministrazione si fonda sulla delusione della fiducia nella correttezza della sua azione, non sull’interesse legittimo in sé, ma sul diritto del privato alla propria autodeterminazione, tutelata contro ingerenze illegittime. La disciplina introdotta dall’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990 sancisce che l’amministrazione è tenuta a comportarsi secondo regole di buona fede e correttezza, indipendentemente dalla legittimità del provvedimento finale. L’affidamento incolpevole, infatti, può essere leso anche se il procedimento non sfocia in un provvedimento espresso o se l’atto adottato è negativo ma legittimo. In tal senso, l’amministrazione non solo è tenuta a rispettare le regole di validità, ma deve anche modulare il proprio comportamento per evitare interferenze ingiustificate sulla sfera del privato.
La giurisprudenza conferma che all’interno di uno stesso procedimento possono coesistere interessi legittimi e diritti soggettivi senza che ciò costituisca una contraddizione teorica: l’esercizio del potere amministrativo non esclude che il privato possa far valere diritti soggettivi. Al di fuori delle materie di giurisdizione esclusiva (art. 133 c.p.a.), la tutela risarcitoria spetta al giudice ordinario, mentre nelle materie indicate dalla legge e connesse all’esercizio del potere amministrativo, la giurisdizione amministrativa è competente anche sulle controversie risarcitorie.
Un caso emblematico riguarda proprio la lesione dell’affidamento nell’ambito dei permessi a costruire, dove il giudice amministrativo conosce anche dei diritti soggettivi, purché la lesione sia collegata all’esercizio di un potere pubblico. In tale contesto, il provvedimento illegittimo costituisce un fattore eziologico del danno, ma non coincide con il comportamento amministrativo rilevante, che deve essere giustificato e previsto dalla norma attribuente il potere. Il danno da lesione dell’affidamento deriva dunque dalla violazione dei doveri comportamentali imposti alla Pubblica Amministrazione, non dalla mera illegittimità del provvedimento.
Nella relazione ministeriale relativa al d.lgs. n. 36/2023 si chiarisce che la norma recepisce i principi affermati dall’Adunanza Plenaria nelle sentenze nn. 5/2018, concernente la responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione e nn. 19/2021, 20/2021 e 21/2021, relative all’attività provvedimentale.
In sintesi, si precisa che l’istituto dell’affidamento va inteso come un vincolo al potere amministrativo rilevante tanto in relazione ai diritti soggettivi quanto agli interessi legittimi e che la lesione dell’affidamento verificatasi nell’ambito di un procedimento di gara è strettamente connessa all’esercizio del potere amministrativo stesso.
Ciò comporta che, anche quando il privato lamenta la lesione della propria libertà di autodeterminazione negoziale, la controversia risarcitoria rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, estesa non solo ai comportamenti della della pubblica amministrazione ex l’art. 7 c.p.a., ma anche con riguardo alle controversie in materia di risarcimento danni.
La stretta connessione tra affidamento e potere amministrativo, nonché la natura amministrativa – e non materiale – dei comportamenti da cui deriva l’affidamento tutelabile, trova fondamento normativo nel codice dei contratti pubblici e non si limita alla materia contrattuale, ma riguarda ogni situazione in cui l’esercizio del potere possa generare affidamento incolpevole, in particolare nell’ambito dell’attività provvedimentale.
I comportamenti posti in essere dalla pubblica amministrazione nell’esercizio del potere/dovere di provvedere risultano almeno mediamente riconducibili al potere stesso, in quanto il danno derivante dalla lesione dell’affidamento origina dalla violazione dei doveri comportamentali che regolano l’esercizio del potere. Le condotte in questione fano capo ai principi di buona fede e correttezza sanciti dall’art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990, che costituiscono una proiezione, nel rapporto amministrativo, dei doveri generali stabiliti dall’art. 2 Cost. e declinati coerentemente alle caratteristiche specifiche del rapporto giuridico in esame.
La buona fede svolge una duplice funzione: è norma di condotta per l’operato della P.A. e criterio di valutazione dei comportamenti amministrativi diretti o indiretti, suscettibili di generare responsabilità risarcitoria anche in presenza di provvedimenti legittimi.
Sulla base di questi principi, l’azione risarcitoria per danno derivante da affidamento incolpevole, anche in caso di provvedimento annullato o legittimamente negato, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 c.p.a., garantendo così la concentrazione della tutela davanti a un unico giudice, come già evidenziato dalla Corte Costituzionale nella Pronuncia n. 191/2006.
Resta ferma la competenza del giudice ordinario per le materie escluse dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Nel caso concreto, la domanda degli attori rientrava nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di materia edilizia e urbanistica. A conferma di ciò la circostanza per cui gli attori non hanno lamentato la lesione derivante dall’illegittimità del permesso a costruire originariamente ottenuto, ma hanno dedotto di essere stati indotti a comprare un immobile e a progettare un ampliamento volumetrico, confidando in prassi interpretative del Comune poi risultate infondate. L’affidamento degli attori è iniziato al momento dell’acquisto del terreno con fabbricato in zona agricola, finalizzato all’attuazione del progetto edilizio, poi impossibile da realizzare.
Conclusioni
In definitiva, alla luce dei principi richiamati e del petitum sostanziale, le Sezioni Unite della Suprema Corte ritengono che debba essere riconosciuta la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, chiamato a verificare la resposanbilità della pubblica amministrazione e l’eventuale e conseguente risarcimento dei danni agli attori del giudizio in commento.
La causa pendente davanti al Tribunale dovrà pertanto essere riassunta, nei termini di legge, davanti al T.A.R. territorialmente competente.
