SOMMARIO: 1. Massima. 2. Il fatto. 3. La decisione. 4. Conclusioni.
Massima
L’accesso civico generalizzato di cui all’art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013 consente la conoscenza di dati e documenti ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria, al fine “di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”.
Ebbene, tali dati devono essere detenuti da pubbliche amministrazioni o da enti privati con particolari caratteristiche, esercenti funzioni amministrative o attività di pubblico interesse.
Il fatto
La sentenza di cui in epigrafe ha origine dalla presentazione di un’istanza di accesso civico generalizzato, ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013, diretta nei confronti dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Lazio e della Toscana, al fine di ottenere le informazioni di seguito:
1) la data in cui il laboratorio convenuto è stato autorizzato dal Ministero della Salute a svolgere test in vitro rt-PCR per l’individuazione del SARS-CoV-2;
2) il numero complessivo di test risultati positivi inviati alle ASL competenti, con specifica delle ASL destinatarie, delle date di invio e dei numeri comunicati per ciascun inoltro.
L’istanza era fondata sull’obbligo di trasparenza previsto dal quadro normativo emergenziale e dalla disciplina generale in materia di accesso civico, nonché era legittimata dalla funzione di pubblico interesse svolta dall’Ente intimato, specificamente della diagnostica per la rilevazione e il contrasto al SARS-CoV-22.
A fronte dell’inerzia dell’Amministrazione rispetto all’istanza di accesso avanzata, la ricorrente adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, mediante proposizione di rituale ricorso ex art. 116 c.p.a. per ottenere l’accertamento del diritto di accesso e la condanna alla comunicazione dei dati richiesti.
All’esito del giudizio di primo grado, il TAR adito, con sentenza n. 18372 del 2024, respingeva il ricorso proposto statuendo quanto segue:
- per ciò che concerne le informazioni di cui al primo punto, le predette esulano dall’ambito applicativo dell’accesso civico generalizzato, non essendo dati o documenti detenuti in modo accessibile dall’Amministrazione, né elementi conoscitivi non reperibili sui siti istituzionali competenti;
- invece, relativamente ai dati e informazioni di cui al secondo punto, a giudizio del TAR “per soddisfare la richiesta, il laboratorio, dovrebbe ritrovare tutti i dati, anonimizzarli, suddividerli per singola Azienda Sanitaria, estrapolare i risultati positivi e conteggiarli, indicandoli in uno specifico elenco da trasmettere alla ricorrente, con la conseguenza che l’istanza di accesso non è volta a ottenere dati già elaborati in maniera anonima per una finalità di condivisione e di riutilizzo, bensì dati per i quali si richiede una attività di ricerca, estrapolazione e analisi”.
Di conseguenza, la sentenza di prime cure veniva impugnata dalla ricorrente in primo grado, innanzi il Consiglio di Stato, nel cui giudizio si costituiva entro i termini di legge l’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Lazio e della Toscana.
A seguito dell’istruttoria, la causa veniva introitata a sentenza all’udienza del 9 ottobre 2025.
La decisione
Nel merito, l’appello era affidato a tre motivi di gravame e, nello specifico:
Relativamente al capo decisorio che ha respinto la richiesta di accesso avente ad oggetto “la data in cui il laboratorio convenuto è stato autorizzato dal Ministero della Salute a svolgere i test in vitro rt-PCR per l’individuazione del SARS-CoV-2” – il giudice di prime cure statuiva che trattasi di informazioni e dati che esulano dall’ambito applicato dell’accesso civico “generalizzato” siccome disciplinato all’art. 5, commi 2, del d.lgs. n. 33 del 2013 che delimita espressamente tale istituto “ai dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni” e che in base al disposto di cui all’art. 2 bis, co. 3 del medesimo d.lgs. trova applicazione sempre “limitatamente ai dati e ai documenti” inerenti all’attività di pubblico interesse anche per gli “enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici”.
Di contro, parte appellante, con il primo motivo di appello, rileva che il laboratorio resistente, è soggetto agli obblighi di trasparenza previsti dall’art. 2-bis del d.lgs. n. 33/2013 in quanto inserito nell’elenco dei laboratori abilitati alla diagnosi molecolare per il per il SARS-CoV-2 e, dunque, produttore di beni e servizi di pubblico interesse; inoltre, la trasmissione di tali dati e informazioni rientra a pieno titolo nell’ambito dei dati accessibili ai sensi del FOIA (art. 5.2 d.lgs. 33/2013).
Invece, il secondo motivo di appello ha ad oggetto il capo decisorio che ha respinto l’istanza di accesso relativamente alle informazioni e ai dati di cui al secondo punto dell’istanza (concernente “il numero dei test svolti, la suddivisione per singola ASL e l’indicazione dei test positivi ad essa Azienda inviati”), in quanto, come già specificato precedentemente, a giudizio del TAR la raccolta delle suddette informazioni avrebbe comportato un carico di lavoro eccessivamente oneroso per il laboratorio resistente, attesa la complessità delle attività di ricerca ed elaborazione a tal fine necessarie.
Sul punto, parte appellante censura detta motivazione in quanto sprovvista di qualsivoglia contenuto motivazionale effettivo, non avendo il giudice di primo grado reso chiaro il motivo per cui le informazioni di cui si chiede l’ostensione richiederebbero una previa attività di estrapolazione ed elaborazione; né, in alcun modo, il giudice ha precisato da quale fonte derivi tale assunto e, in ultimo, neppure ha descritto concretamente l’attività di selezione e riorganizzazione dei dati qualificata come eccessivamente gravosa.
In ultimo, in subordine rispetto ai precedente motivi, il terzo motivo di appello, investe la decisione di condanna della ricorrente in primo grado al pagamento delle spese di lite.
Il consiglio di Stato rigetta l’appello proposto ritenendolo infondato nel merito per le seguenti ragioni di diritto.
Il supremo consesso, preliminarmente, afferma che l’accesso civico generalizzato di cui all’art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013 consente la conoscenza di dati e documenti ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria, al fine “di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”.
Ebbene, tali dati devono essere detenuti da pubbliche amministrazioni o da enti privati con particolari caratteristiche, esercenti funzioni amministrative o attività di pubblico interesse.
Di conseguenza, questa tipologia di accesso seppur non richiede particolari qualificazioni soggettive né particolari oneri motivazionali in ordine alle ragioni della richiesta, è imprescindibile che i dati o documenti siano effettivamente detenuti dal soggetto destinatario dell’istanza.
Facendo corretta applicazione di tali principi, il Consiglio di Stato rileva che, nel caso di specie, i dati e le informazioni richieste rientrano astrattamente tra i“ dati, documenti e informazioni” oggetto dell’accesso civico generalizzato e richiamati dalla normativa.
Inoltre, il collegio rileva che la richiesta, seppur non espressamente previsto dalla normativa tecnica di settore, è stata avanzata in termini sufficientemente circostanziati e con riferimento ad una ribadita attualità dell’interesse, in quanto, come analiticamente esposto precedentemente l’accesso civico generalizzato è azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione di un’esigenza, concreta e attuale, correlata alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza oneri di motivazione in tal senso (tra le tante, Cons. Stato, sez. V, n. 60 del 2021; sez. VI, n. 5861 del 2020; sez. IV n. 1117 del 2024).
E neppure può revocarsi in dubbio che i dati richiesti afferiscono ad attività svolte nel pubblico interesse e di pubblico servizio (v. Cons. Stato, sez. IV n. 1117 del 2024), in quanto l’ente intimato rientra nell’elenco predisposto dal Ministero della Salute dei “Laboratori che possono effettuare la diagnosi molecolare su campioni clinici respiratori secondo protocolli specifici”, e tale attività non può che essere ricondotta all’ambito delle prestazioni di servizio pubblico, come reso evidente anche dal fatto che i risultati dei test effettuati venivano inviati all’Istituto Superiore di Sanità.
Ebbene, richiamata per brevi linee ratio sottesa all’istituto giuridico dell’accesso civico generalizzato, il Consiglio di Stato respinge e determina l’inammissibilità del primo motivo di appello in quanto esteso ad uno solo dei due capi decisori sulla base dei quali il TAR ha motivato il rigetto dell’istanza di accesso e, avente ad oggetto la data in cui il laboratorio convenuto è stato autorizzato dal Ministero della Salute a svolgere i test in vitro rt-PCR per l’individuazione del SARS-CoV-2”, in quanto la richiesta formulata dalla ricorrente in primo grado al punto n. 1) dell’istanza di accesso aveva ad oggetto “informazioni” che risultavano riportate sui siti istituzionali delle richiamate Amministrazioni regionali o ministeriali e quindi, correttamente, il giudice ha correttamente concluso che: “la stessa esula dall’ambito applicativo dell’accesso civico “generalizzato” siccome disciplinato all’art. 5, commi 2, del d.lgs. n. 33 del 2013 che delimita espressamente tale istituto “ai dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni””
Per quanto riguarda invece il secondo motivo di appello, le argomentazioni mosse nei confronti delle conclusioni del TAR, a tenore del quale la soddisfazione della richiesta di accesso (concernete “il numero dei test svolti, la suddivisione per singola ASL e l’indicazione dei test positivi ad essa Azienda inviati”) implicherebbe una troppo gravosa attività di ricerca e selezione delle informazioni richieste, non compatibile con l’ordinario svolgimento delle funzioni del laboratorio compulsato.
Nel corso del giudizio di appello, il Consiglio di Stato ha disposto un approfondimento istruttorio mediante acquisizione da parte dell’Ente intimato di una relazione che ha consentito di rinvenire che:
— per la trasmissione dei dati ai fini della sorveglianza sanitaria è stata usata una piattaforma regionale ecv.regione.lazio.it.;
— non erano richiesti e non sono stati elaborati report periodici sul numero complessivo dei test effettuati nel periodo di riferimento e sulle relative risultanze;
— i dati sono stati e sono tuttora conservati secondo gli obblighi di legge e risultano integralmente disponibili.
Sulla base di tale relazione, il Consiglio di Stato ha stabilito che: “può ritenersi pacificamente accertato che i dati oggetto dell’istanza di accesso, consistenti nei risultati dei test associati alle generalità dei soggetti diagnosticati, pur essendo formalmente disponibili, richiederebbero, ai fini della loro eventuale ostensione, un’articolata attività di trattamento, comprensiva di operazioni di elaborazione, sintesi, anonimizzazione e sistematizzazione”.
Tale conclusione, inoltre, è coerente con l’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa secondo il quale sussiste in materia un principio generale secondo cui è imposto un onere di bilanciamento tra il diritto alla trasparenza e l’esigenza di non pregiudicare, mediante un uso improprio ed eccessivo dell’accesso, il buon andamento dell’azione amministrativa, al fine di evitare un carico operativo eccessivamente gravoso ed incompatibile con i principi di funzionalità, economicità e tempestività dell’azione pubblica.
Tale assunto si pone in continuità con la pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 10/2020, la quale ha affermato la legittimità – e in certi casi la doverosità – di respingere istanze di accesso civico “manifestamente onerose o sproporzionate, e cioè tali da comportare un carico irragionevole di lavoro, idoneo a interferire con il buon andamento della pubblica amministrazione; richieste massive uniche (v. circolare FOIA n. 2/2017, par. 7, lett. d; Cons. St., sez. VI, sent. 13 agosto 2019, n. 5702), contenenti un numero rilevante di dati o documenti, ovvero richieste massive plurime, pervenute in un arco temporale limitato da parte dello stesso soggetto o da soggetti comunque riconducibili a un unico centro di interesse”.
Conclusioni
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
