SOMMARIO: 1. Massima. 2. Il fatto. 3. La decisione. 4. Conclusioni.
Massima
La riscrittura del reato di traffico di influenze illecite ad opera dell’art. 1, comma 1, lettera e), della legge n. 114 del 2024 non è incompatibile con l’obbligo di incriminazione stabilito dall’art. 12 della Convenzione di Strasburgo.
Il fatto
Nel corso di un procedimento penale pendente dinanzi al Tribunale ordinario di Roma, la procura contestava a numerosi imputati (persone fisiche e alcune società) diversi reati contro la pubblica amministrazione, tra cui traffico di influenze illecite, frode nelle pubbliche forniture e abuso d’ufficio.
Secondo la prospettazione accusatoria, le condotte oggetto di imputazione erano riconducibili a forme di mediazione illecita verso pubblici agenti, finalizzate a condizionarne l’azione in senso contrario ai doveri d’ufficio.
Tuttavia, al momento della celebrazione dell’udienza preliminare, il quadro normativo di riferimento era mutato: il legislatore, infatti, tramite l’approvazione della legge 9 agosto 2024, n. 114, aveva modificato, in senso restrittivo, la fattispecie incriminatrice disciplinata all’art. 346-bis del Codice penale.
Il nuovo testo richiedeva che l’oggetto del pactum illecito si determinasse nell’induzione del pubblico agente al compimento di una condotta costituente specifico reato, e non già in una sua remunerazione «in relazione all’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri», ovvero in una (illecita) mediazione, come previsto, invece, dalla precedente formulazione.
A parere della procura di Roma, la nuova formulazione dell’art. 346-bis del Codice penale privava di rilevanza penale un novero di condotte che, pur integrando, di fatto, forme di influenza indebita su agenti pubblici, non si traducevano necessariamente nella realizzazione di un reato. Pertanto, non prevedeva quel nucleo minimo di condotte individuate dall’art. 12 della Convenzione penale sulla corruzione di Strasburgo (redatta il 27 gennaio 1999, e, successivamente, ratificata e resa esecutiva, in Italia, con la legge 28 giugno 2012, n. 110) che avrebbero invece dovuto essere oggetto di incriminazione.
È in questo contesto che il GUP del Tribunale ordinario di Roma, chiamato a valutare la sussistenza dei presupposti per il rinvio a giudizio, sollevava, con ordinanza del 31 gennaio 2025, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera e), della legge 9 agosto 2024, n. 114 (“Modifiche al Codice penale, al codice di procedura penale, all’ordinamento giudiziario e al codice dell’ordinamento militare”) che ha sostituito l’art. 346-bis del Codice penale, in riferimento all’art. 11 e all’art. 117, primo comma, della Costituzione, relativamente all’art. 12 della Convenzione penale sulla corruzione di Strasburgo; la verifica in merito alla tenuta dell’impianto accusatorio ai fini del rinvio a giudizio, alla luce della delimitazione della fattispecie di traffico di influenze, induceva il giudice a quo a condividere il dubbio – già evidenziato dall’organo requirente – sulla legittimità costituzionale di tale restringimento.
Il rimettente, dunque, invocava dal giudice costituzionale un intervento ablativo sull’art. 1, comma 1, lettera e), della legge n. 114 del 2024, concentrando le sue censure sulla definizione di mediazione illecita, di cui al nuovo secondo comma dell’art. 346-bis del Codice penale, e specificatamente, come poi evidenziato dalla Corte, sull’inciso «costituente reato».
In punto di rilevanza, il giudice a quo rilevava l’impossibilità di sussumere i fatti contestati ai singoli imputati nella fattispecie ridisegnata dalla legge n. 114 del 2024, poiché la condotta cui sarebbe stata finalizzata la mediazione illecita (l’abuso d’ufficio) non costituiva più reato, a seguito della abrogazione dell’art. 323 del Codice penale. A ben vedere, l’abrogazione del reato di abuso di ufficio non avrebbe, di per sé, privato della rilevanza penale la condotta di traffico di influenze illecite contestata agli imputati del menzionato procedimento, se non vi fosse intervenuta la riscrittura, in senso restrittivo, della fattispecie di cui all’art. 346-bis del Codice penale.
In punto di ammissibilità, il giudice rimettente annoverava il caso nel prisma delle eccezioni alla preclusione del sindacato di legittimità costituzionale in materia penale con effetti in malam partem; tali, infatti, sarebbero state le conseguenze sfavorevoli per gli imputati nell’ipotesi di una reviviscenza della fattispecie incriminatrice antecedenti alla legge n. 114 del 2024. A sostegno di tale assunto, il giudice a quo richiamava, tra le altre, le sentenze n. 37 del 2019 e n. 8 del 2022 della Corte costituzionale, che individuavano, tra queste eccezioni, il contrasto della disposizione censurata con obblighi sovranazionali rilevanti ai sensi degli artt. 11 e 117 Cost. Nel caso di specie, il GUP del Tribunale ordinario di Roma sottolineava – in continuità con le considerazioni della procura sul tema – il carattere cogente della disposizione dell’art. 12 della Convenzione di Strasburgo del 1999, che, nel determinare, in concreto, un obbligo – e non già una mera raccomandazione – in capo agli Stati di criminalizzazione di alcune specifiche condotte, recava l’espressione «shall adopt […] as criminal offences»; per tali ragioni, dubitava della legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera e), della legge n. 114 del 2024, alla luce della restrizione della fattispecie incriminatrice a un novero di condotte assai più limitate rispetto a quel nucleo minimo già individuato dalla disposizione convenzionale, e, nello specifico, «per quanto rileva nel caso di specie, nella parte in cui, nel richiedere che la mediazione illecita sia solo quella finalizzata alla commissione di un atto contrario ai doveri d’ufficio costituente reato, non prevede, tra le possibili finalità della condotta, i fatti rientranti [n]ella ormai abrogata ipotesi di abuso di ufficio».
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice rimettente ricostruiva l’evoluzione della fattispecie incriminatrice di cui all’art. 346-bis del Codice penale alla luce dei mutamenti – prima ampliativi e, da ultimo, restrittivi – che hanno interessato le modalità di prevenzione e contrasto all’illegalità nella pubblica amministrazione.
Così perimetrato, tale era il thema decidendum che veniva sottoposto alla Corte costituzionale.
La decisione
L’esame della Corte costituzionale si è concluso attraverso due distinte statuizioni, calibrate sui diversi parametri costituzionali evocati dal giudice rimettente.
Quanto all’art. 11 Cost., la Corte ha ritenuto la questione formulata inammissibile.
Il parametro interposto indicato dal giudice a quo – l’art. 12 della Convenzione di Strasburgo del 1999 – è una norma di diritto internazionale pattizio e, per questo motivo, inidonea a integrare il parametro di cui all’art. 11 Cost., che la costante giurisprudenza della Corte considera coinvolto esclusivamente in presenza di obblighi derivanti dal diritto dell’Unione europea, rispetto ai quali operano le «limitazioni di sovranità» ivi menzionate[1].
Con riferimento al parametro dell’art. 117, primo comma, Cost., la Corte ha ritenuto la questione non fondata.
Ritenuto pacifico il carattere vincolante dell’art. 12 della Convenzione di Strasburgo e indagando nel merito i profili dell’obbligo stabilito dalla norma convenzionale, la Corte costituzionale ha evidenziato la sussistenza di un ampio margine di discrezionalità rimesso agli Stati firmatari quanto alla definizione del rapporto di mediazione penalmente rilevante (trading in influence), in considerazione del proprio diritto interno; margine all’interno del quale legittimamente si colloca, a giudizio della Corte, la rinnovata – e restrittiva – definizione di mediazione illecita.
In tale prospettiva, e in chiave di ulteriori possibili riflessioni a margine dell’analisi della normativa internazionale richiamata, il ragionamento della Corte, integrato dalla lettura dell’Explanatory Report della Convenzione, presentava almeno tre profili di specifico interesse.
Il primo.
Lo scopo dell’incriminazione richiesta agli Stati contraenti dalla Convenzione è quello di tutelare la trasparenza e l’imparzialità all’interno dei processi decisionali delle pubbliche amministrazioni, mediante la criminalizzazione delle condotte poste in essere da chiunque tenti di ottenere vantaggi in virtù della propria posizione, contribuendo a diffondere una “atmosfera di corruzione” (background corruption) potenzialmente lesiva della fiducia, da parte dei cittadini, nella imparzialità e correttezza della pubblica amministrazione.
Il secondo.
L’obbligo, stabilito dall’art. 12 della Convenzione di Strasburgo, di criminalizzare la condotta di chi promette, offre o procura indebiti vantaggi a chiunque asserisca o confermi di poter esercitare «an improper influence over the decision-making» di un pubblico agente (active trading in influence), e correlativamente la condotta di chi riceve tali vantaggi affermando di essere in grado di esercitare tale improper influence (passive trading in influence), risulta caratterizzato da un apprezzabile tasso di elasticità.
Il paragrafo 65 del Report individua, però, e utilmente, il perimetro della «improper influence» esercitata dal mediatore (il peddler) sul pubblico agente, identificandolo con un chiaro intento corruttivo (a corrupt intent) del primo nei confronti del secondo; perciò, viene utilizzata la nozione di corruption, che assume un’area semantica ben più ampia del termine italiano “corruzione” (bribery)[2].
Il terzo.
L’Explanatory Report esclude dalla nozione di traffico di influenze illecite qualsiasi forma acknowledged di lobbying, non definendo, però, i confini di liceità di tali attività, talvolta caratterizzate da specifici accordi con cui una parte si impegna a influire, nell’interesse di un’altra, sulle determinazioni di pubblici agenti.
A tal riguardo, la Corte costituzionale – non rinunciando a porsi in dialogo con il legislatore – ha ritenuto opportuno evidenziare la necessità di introdurre una disciplina organica delle attività di lobbying, volta a sopperire a quella tensione – rischiosa – tra illegittime e legittime forme di intermediazione con i pubblici ufficiali; queste ultime, infatti, finalizzate a rappresentare e sostenere una moltitudine di interessi, rappresentano una fisiologica conseguenza del pluralismo, sociale e politico, cui è orientata la Costituzione italiana[3].
Il lobbista, coerentemente con la sua funzione, promuove presso il decisore pubblico interessi particolari ma collettivi, non sempre di natura economica, suscettibili di essere incisi da una decisione politica, e non meramente amministrativa (come accade, invece, nell’ipotesi di traffico di influenze).
A ben vedere, però, l’auspicabilità di tale regolazione non è da rinvenirsi nella linea di demarcazione – già evidente, peraltro – tra attività di lobbying e traffico di influenze, bensì nella necessità di garantire una maggiore trasparenza nella prassi di interlocuzione con le istituzioni e assicurare ai cittadini la possibilità di controllare adeguatamente l’operato dei pubblici uffici.
Conclusioni
La scelta del legislatore del 2024 di ridurre la sfera di applicazione della fattispecie penale del traffico di influenze costituisce un revirément delle tendenze che avevano interessato – e ampliato – la tutela penale del buon andamento e della imparzialità della pubblica amministrazione.
Ciò nonostante, il giudice costituzionale non ha ritenuto – per le motivazioni sopra esposte – la riscrittura dell’art. 346-bis del Codice penale incompatibile con l’obbligo di incriminazione stabilito dall’art. 12 della Convenzione di Strasburgo.
Per tali ragioni, la Corte costituzionale:
- dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera e), della legge 9 agosto 2024, n. 114 (“Modifiche al Codice penale, all’ordinamento giudiziario e al codice dell’ordinamento militare”), che ha sostituito l’art. 346-bis del Codice penale, sollevata in riferimento all’art. 11 della Costituzione;
- dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera e), della legge n. 114 del 2024, sollevata, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 12 della Convenzione penale sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999, ratificata e resa esecutiva con la legge 28 giugno 2012, n. 110.
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[1] Così come specificato dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 95 del 2025, punto 5.3 del Considerato in diritto.
[2] Come specificato dal giudice costituzionale, al punto 5.4 del Considerato in diritto della sentenza in esame, “[…] la stessa Convenzione di Strasburgo, così come la parallela Convenzione di Mérida adottata nell’ambito delle Nazioni Unite, si autoqualificano come dirette a combattere la corruzione, prevedendo però al loro interno obblighi di incriminazione relativi a una pluralità di condotte che nel nostro ordinamento sono riconducibili a diversi titoli di reato.”, p. 11.
[3] Come sottolineato da P. L. Petrillo, Teorie e tecniche del lobbying. Regole, casi, procedure, Il Mulino, Bologna, 2019, «nei sistemi democratici, in cui il pluralismo è elemento indefettibile, l’attività di lobbying non solo appare legittima ma è essa stessa indice di democraticità del sistema».
