SOMMARIO: 1. Massima. 2. Svolgimento del processo. 3. Motivi della decisione. 4. Dispositivo.
Massima
La potestà legislativa esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. esprime ineludibili esigenze di protezione di un bene, quale l’ambiente, unitario e di valore primario, che sarebbero vanificate ove si attribuisse alla regione la facoltà di rimetterne indiscriminatamente la cura a un ente territoriale di dimensioni minori, in deroga alla valutazione di adeguatezza compiuta dal legislatore statale con l’individuazione del livello regionale. Ad una siffatta iniziativa si accompagnerebbe una modifica, attraverso un atto legislativo regionale, dell’assetto di competenze inderogabilmente stabilito dalla legge nazionale all’esito di una ragionevole valutazione di congruità del livello regionale come il più adeguato alla cura della materia.
Svolgimento del processo
La presente sentenza sanziona l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 L.R. Lombardia n. 30/2006, che attribuiva competenze ai Comuni lombardi per quanto concerne le attività di bonifica di siti inquinati.
Innanzitutto, il giudizio dinanzi alla Consulta trae origine da un ricorso presentato sotto la numerazione n. 123/2022 del registro ordinanze da parte del TAR Lombardia, sezione staccata di Brescia, con cui il ricorrente, la società incaricata della bonifica, lamentava, appunto, la erronea attribuzione di suddetta competenza al Comune di Monticelli Brusati (BS), in quanto la competenza in materia ambientale, attribuita allo Stato come competenza esclusiva ex art. 117, secondo comma, Cost. e successivamente delegata alle Regioni con l’art. 242 del Codice dell’ambiente, non può incontrare una delega comunale da parte di una legge regionale, qual è quella oggetto di vaglio di costituzionalità. Difatti, affinché venga rispettato il principio di riparto delle competenze così come identificato dall’art. 117, c. 2, Cost. dovrebbe essere una legge statale a delegare ai Comuni la predetta competenza. Nell’ordinanza di rimessione, considerata in via di delibazione rilevante e non manifestamenti infondata, i ricorrenti lamentavano l’impugnazione del predetto atto normativo regionale anche per altre motivazioni (non specificate nel testo della sentenza), ma che la questione di legittimità costituzionale si dimostrava assorbente e prodromica rispetto alle altre, rilevanti solo in via consequenziale.
Sotto il profilo della rilevanza, la Corte osserva che il comune bresciano non si sarebbe limitato a porre in essere una mera attuazione esecutiva del contenuto della legge regionale vagliata, ma avrebbe proprio dato ordine di avviare un’attività di bonifica, per la cui attuazione è ostativa la predisposizione di un piano di analisi del rischio ex c. 4, art. 242 Cod. ambiente.
Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, invece, rileverebbe l’antitesi della disposizione in oggetto con gli artt. 198 e 242 Cod. dell’ambiente nel punto in cui non viene rispettato il canonico riparto di competenze tra Stato e regioni stabilito nella Carta costituzionale con la l. cost. n. 3/2001, introduttiva del rinnovato ed attualmente vigente assetto dell’art. 117 Cost.
Nonostante la principale contrarietà rispetto all’art. 117 Cost., comunque risulta essere scorrettamente interpretato anche il principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost., “che attribuisce ai comuni le funzioni amministrative – a meno che, al fine di assicurarne l’esercizio unitario, esse non vengano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato nella valorizzazione dei principi di sussidiarietà verticale, differenziazione e adeguatezza” e che “indicherebbe, per il rimettente, l’intenzione del legislatore costituzionale di introdurre un elemento di elasticità nell’attribuzione di tali funzioni, correlato alle esigenze unitarie di esercizio «sovraterritoriale» delle stesse”.
Di contro, l’intervento processuale della Regione Lombardia è stato finalizzato a far valere l’infondatezza e l’irrilevanza della sollevata questione di legittimità costituzionale, per varie motivazioni.
In primo luogo, la Regione ha fatto valere l’inammissibilità del provvedimento perché l’illegittimità costituzionale sarebbe soltanto parziale, in quanto diretta solo a colpire l’art. 5 della legge regionale Lombardia 30/2006, articolo in virtù del quale la società ricorrente è stata investita dell’attività di bonifica da parte del piccolo comune, e non solo della mera attività di rimozione dei rifiuti, attività che legittimamente sarebbe potuta essere oggetto di esecuzione mera da parte della società.
La Regione Lombardia ha, poi, invocato una flessibilità interpretativa del concetto di sussidiarietà verticale ex art. 118 Cost., ribadendo che la legge di revisione istitutiva della riforma costituzionale del 2001 abbia rivisto il classico e ormai obsoleto criterio del parallelismo tra attività legislative ed amministrative.
L’interveniente, poi, deduce l’eccezione di infondatezza meritale nel punto in cui, comunque, sarebbe proprio l’assetto tassonomico contenuto nell’art. 117 Cost. ad essere confuso, in quanto il tema ambientale, seppur declinato sotto nomenclature diverse, è presente tanto nei commi secondo, terzo e quarto, disciplinanti rispettivamente le competenze esclusive, concorrenti e residuali. Inoltre, la difesa lombarda ha introdotto l’ulteriore eccezione secondo la quale la riforma costituzionale del 2022, modificativa degli artt. 9 e 41 Cost., ha innalzato ad un ruolo di prim’ordine il lato concetto di ambiente, giustificando quindi una delegificazione della materia ai comuni per garantire una più puntuale applicazione del principio di sussidiarietà (in quanto il comune riuscirebbe a garantire una maggiore capillarità della tutela).
Un’interessante deduzione eccezionale effettuata dalla difesa lombarda è poi legata ad una Cassazione del 2022 (si cita sezione seconda civile, sentenza 23 settembre 2022, n. 27975) che ha escluso la violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. qualora deleghi “il potere autorizzatorio in coerenza con i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all’art. 118 Cost.”. Tale tendenza delegificatoria sarebbe rinvenibile anche nei principi generali che sorreggono il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), nonché da decreti attuativi dello stesso Piano, quali l’art. 1, comma 4, lettera o), del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 e l’art. 2, comma 1, lettere f) e g).
Nelle articolazioni di diritto, la Consulta giunge a conformarsi alla tesi, sostenuta dal TAR Lombardia, secondo cui l’art. 5, L.R. Lombardia 30/2006, sia contrario al riparto delle competenze costituzionalmente definite dall’art. 117 Cost. Essa individuerebbe nel Comune l’ente preposto a farsi carico della bonifica dei siti inquinati. Ciò in quanto, tenendo invece a mente il tenore letterale degli artt. 198 e 242 Cod. ambiente, è palese che la competenza sia in realtà attribuita alle Regioni proprio in virtù del codice de quo.
Tutte le eccezioni sollevate dal controricorrente Regione Lombardia sono state dichiarate ininfluenti e, pertanto, inammissibili a fronte di un’interpretazione pressoché letterale degli artt. 198 e 242 D. lgs. 152/2006.
Infine, la Corte giunge all’argomentazione secondo cui la questione è fondata non solo in via delibatoria, ma anche nel merito, in quanto “la Regione Lombardia ha, dunque, trasferito ai comuni le funzioni che, a livello statale, l’art. 242 cod. ambiente attribuisce alle regioni, da esercitare attraverso procedure nelle quali i comuni intervengono rilasciando un parere in ordine all’approvazione da parte delle stesse regioni dei progetti di bonifica dei siti inquinati”.
Motivi della decisione
(…)
In conclusione, il giudice delle leggi richiama l’indirizzo già inaugurato nel 2021, con cui era stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’articolo 6, comma 2, lettere b e c, L.R. Lazio 27/1998, che violava, secondo la Corte, il riparto di competenze ex art. 117, secondo comma, lett. s), attuate nel codice dell’ambiente in materia di autodemolizioni di macchinari. La sentenza 189/2021 mira proprio a fare in modo che vengano rispettate le diverse allocazioni delle competenze individuate dalla Costituzione, secondo il semplice principio per cui, se una materia è attribuita alla competenza statale, la si è attribuita per questioni di rilevanza ed importanza nella garanzia di tutela della materia.
A conferma delle predette conclusioni, la Corte si richiama ad un’interpretazione restrittiva dell’art. 198, c. 4, Cod. ambiente, per cui i Comuni hanno un ruolo solamente ancillare rispetto all’attività di bonifica delle zone inquinate, in quanto la loro unica prerogativa è quella di rilasciare un parere in cui esprimono la propria opinione sull’attività, senza però avere potere decisionale effettivo.
(…)
Dispositivo
(…)
per questi motivi
La Corte Costituzionale:
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Lombardia 27 dicembre 2006, n. 30, recante «Disposizioni legislative per l’attuazione del documento di programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi dell’articolo 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della Regione) – collegato 2007)»”.
Dal dispositivo riportato, si comprende agilmente l’esito della controversia: la Corte ha accolto le doglianze del ricorrente, espungendo la norma sindacata dal sistema legislativo regionale della Lombardia.
